从"民主恳谈"到"参与式预算 »:公民参与的温岭模式

民主恳谈是温岭市原创的新型基层民主形式。自1999年创建以来,民主恳谈致力于探索构建社会公众广泛参与的民主决策、民主管理、民主监督的基层地方治理模式,并取得成效,2004年3月,温岭民主恳谈获得第二届"中国地方政府创新奖 »。其后,试图探索民主恳谈的制度化途径,尝试将民主恳谈引入基层人大体制。 2005年,在新河镇开始探索参与式公共预算改革,引起了学界和媒体的关注。本文试从民主恳谈的八年发展历程,勾画民主恳谈的运行发展轨迹,揭示民主恳谈对于基层民主化的标本意义和示范价值。

民主恳谈经历了"初始形态:思想政治工作的创新载体 »、« 体制外的生长:原创性的基层民主形式 »、« 体制内的融合:推动基层人大改革"的三个发展阶段。在第三阶段,我们的探索重点在"参与式公共预算 »。温岭"参与式公共预算"改革的内容主要包含预算草案初审、人民代表大会审议与批准预算草案、预算执行与监督三部分。其主要特点是: (一)细化预算草案;(二)公开性和公众参与;(三)行使预算修正权;(四)设立人大财经小组。

审查和批准预算是基层人大的一项重要权力,人大只有切实依法履行好这项权力,才能真正控制政府的预算。尽管1982年《宪法》规定各级人大有权审查、批准政府预算和预算执行情况的报告,1994年《预算法》又进一步明确了人大的预算分配和监督职能,但是,由于没有在预算体制方面进行相应的改革,人大的预算监督职权实际上没有得到落实。譬如,各地的预算编制,收入和支出的项目非常粗,而且缺乏对于收入和支出项目的详细说明,这种粗放的预算编制方式所提供的预算信息非常简单,使得人大代表很难对政府预算进行审查和监督。而预算编制的工作程序一般是,财政部门拟出预算草案——政府常务会议研究——党委常委会讨论决定——政府提请人代会审议。按照这样的程序,其实是党委控制着预算权,而人大代表很难再有审查的余地。因此,在绝大部分地方,人大在预算编制过程中进行的预算审查实际只是一种形式上的审查或者程序性审查而不是实质性的审查。

政府的财政资金,是"众人之财 »,预算就是政府用"众人之财"办"众人之事 »。怎样才能保证"众人之财"理性地使用于办"众人之事"呢?那就必须征求"众人 « 的意见。政府编制预算征求"众人意见 »,就是预算民主。所谓预算民主,是指建立这样的一种预算制度,在该制度下,政府的收入和支出预算必须遵循民主原则,并将政府所有的收支行为都置于人民及其代议机构的监督之下。在我国现有的制度框架下,实现预算民主的最佳途径就是由人民代表大会审查、批准预算。就基层乡镇而言,人大审查预算的重点是支出预算。在支出领域实现预算民主,就要公开政府预算方案,让人民的代表在政府预算支出的安排中有发言权。温岭的参与式预算正是体现了上述预算民主的要求,体现了公共预算的特性,真正落实了乡镇人大的审查和监督预算的权力。

预算所体现的不仅仅是经济关系,而且也体现了一种政治关系,所以预算改革其实也是政治层面的改革。欧洲一位著名的财政学家马斯格雷夫曾说过,« 税收是现代民主制度兴起的先决条件 »。既然税收是现代民主制度兴起的先决条件,那么,预算也相应地与现代民主制度有着极大的关联。代议机构对政府的控制和监督应该是现代民主制度的一个核心。预算民主,就是让社会公众能够约束政府的支出行为,从而约束政府的政策选择以及其他政治行为。作为现代代议制度的人大只要控制了政府的预算,就能真正有效地制约和监督政府。如果人大能够在预算上对政府进行实质上的政治控制,那么,人大这种代议机构也能为以后的政治民主发展创造一个非常坚实的制度平台。因此,温岭的参与式预算其探索的价值,就不仅仅只是囿于公共预算的改革,而且还有更深刻的意义和更深远的发展前景。在竞争性民主选举出现以前,这种在有限的政治参与下实行的预算民主可以为以后扩大政治参与以及制度创新积累可贵的基础性准备。

温岭的参与式公共预算,是将民主恳谈这一体制外的制度创新与现行制度相融合,把民主恳谈引入乡镇人代会的预算审查、监督过程,从预算民主切入,以民主恳谈"激活"基层人大,促进基层人大和人大代表依法履行自己的权力,使人民代表大会制度回归人民民主的本来意义。

从民主恳谈到参与式预算,温岭民主恳谈制度从创建至今已延续了长达八年的时间,这种生长于体制之外的"草根"民主,不但没有昙花一现般地消失,而是在实践中不断地完善、创新和发展,显示出了其持久不衰的旺盛生命力。这种生命力不仅仅来之于它顺应了人民群众的民主愿望,也不仅仅在于它解决了当地经济社会发展中的一些问题,而且更在于民主恳谈拓展了民主政治的生长空间,它将成为中国基层民主发展的一个新的起点。

民主恳谈丰富了基层民主形式,扩大了基层民主,为广大人民群众自由、广泛、直接参与基层社会公共事务的决策和管理提供了新的渠道,为基层群众监督乡镇政府的权力行使提供了新方式,为基层民主政治建设提供了新思路,开辟了新途径。

民主恳谈是基层农村的一所民主学校,是一场农民的民主"操练 »,农村群众在通过民主恳谈广泛、真切地参与社会事务的决策、管理、监督的过程中,民主意识和民主观念不断增强,民主习惯不断形成,行使民主权利的能力不断提高,政治参与的热情不断高涨。只有当最底层、最广泛的农村群众都关注、重视和珍惜自己的民主权利,并能有效地运用和行使自己的民主权利时,农村的政治文明建设才有最现实的基础。